1968年日本政府出臺了“新都市規劃法”,將城市用地劃分為“城市化區域”及“城市化調整(預備)區域”,對城市化區域內的農用耕地征收與建筑用地相同稅金。為此,在日本的農業研究領域圍繞都市農業的概念、位置、存在的意義等展開了激烈的討論。特別是針對三大都市圈內特定城市的城市化區域內農耕地土地稅率問題的攻防,不僅限于都市農業的理論,在政策論、運動論層面也要求都市農業的位置和存在的意義明確化,因此這個時期的都市農業研究帶有很濃厚的政策色彩。

　　作為經濟高度增長的代價，環境破壞、公害問題嚴峻，都市農業被重新認識，特別是日本加入WTO以后，農產品進口數量的增加,基因重組、農藥殘留等農產品安全問題受到越來越廣泛的關注。1999年出臺的“食料•農業•農村基本法”中首次記述了都市農業的重要性,對都市農業看法發生了很大的變化,不僅僅局限于糧食生產功能,環境改良等其他多方面的功能也受到了肯定和推崇。

　　縱覽近年我國的經濟發展狀況,特別是東部沿海大城市的發展,與日本有著類似的城市化發展和農業生產特性,了解日本都市農業發展過程、理論及政策特征,學習其發展過程中成功失敗的經驗教訓,對我國現階段都市農業的發展有著十分重要的借鑒意義。

1、日本都市農業發展歷程及新動向

　　二戰后日本都市農業的發展經歷了以下三個時期,即戰后城市經濟高速成長,都市農業形成段(20世紀40年代中期-60年代中期);都市農業發展后退期(20世紀60年代中期-1980年前后),城市周邊“農業不要政策”占主導地位,城市化區域內農耕地與建筑用地實行同等納稅;都市農業多功能評價階段(1980年至今),農產品進口急增引發各種矛盾,都市農業作為市民提供新鮮且安全的農產品、加強城市與農村交流的基地而從新受到人們關注。以這三個時期為分水嶺,整理日本都市農業研究和其背景。

1. 1　日本都市農業形成期

　　20世紀50年代中期,日本經濟進入高速成長時期,政府連續頒布了“新長期經濟計劃(1957年)”、“全國綜合開發計劃(1962年)”著重發展重工業和大型產業,其促成日本經濟迅猛發展的同時大量農村人口流入城市,產業積累迅速增長,城市化進展急劇而且無秩序。城市街區土地利用計劃失控,地方上重化工企業的建造計劃與農業開發計劃產生矛盾,農業用地不斷被挪用。另一方面,農業與工業生產之間的收入差距不斷拉大,農業經營面臨困境。因此, 1961年日本政府出臺了“農業基本法”,確定了農業生產的基本方針,鼓勵城市近郊農業由水稻生產向果蔬、園藝等勞動密集型作物栽培轉型。此外,該農業法確立了農業用地轉用許可基準以及土地利用計劃制度。由此都市農業作為區別于其他大型產地的農業生產模式出現,這個時期,都市近郊農業生產仍是城市農產品供應的主要來源。

1. 2　都市農業衰退期

　　20世紀60-80年代日本城市化進程加劇,政府的農業政策導向側重于糧食(水稻)增產和農副食品供給•流通體制的改革。最具有代表性的改革是1966年出臺的“蔬菜生產收購安定法”和1971年頒布的“批發市場法”,推進了偏遠農村的大規模園藝產品生產基地的建設,在日本國內形成了園藝產品廣域流通體制和城市消費的農產品產地遠程化體系,然而一直承擔城市農場品供給功能的郊區農業以及小規模產地被忽視。與此同時, 1968年出臺的“都市規劃法”把城市及周邊地區的農地劃分為城市化區域(已經城市化的區域和10年以內優先規劃的城市化區域)和城市化調整區域(城市化抑制區域),在全國范圍內尤其是三大都市圈內推行了劃線工作,大片的農地被劃入城市化區域內,之后成為與建筑用地同等課稅的對象,都市農業的發展陷入窘境。之后農業方面雖然出臺了農業振興地域整備法,但是其內容很不完善,直到1991年的“改正生產綠地法”出臺以前的20年期間,政府與市郊農戶之間紛爭不斷。

　　由于都市農業一直無法擺脫被排除在農業政策對象以外的命運,因此圍繞主張都市農業的重要性的研究成為這段時期農業經濟研究的主體。南清彥等[4]指出在農產品產地遠程化過程中,緊鄰消費地的都市農業,為城市園藝產品價格和供求安定做出了貢獻。神戶賀壽朗[5]評價了都市農業的多功能性,提出政府應當負擔綠地地租,保護都市農業。此外,橋本卓爾提出把三大都市圈經營都市農業的農民分層的論調以及川島利雄的都市農業經營等研究都很具代表性[4]。

1. 3　都市農業多功能性認識期

　　20世紀80年代中后期都市農業開始逐漸受到廣泛的關注,其契機是由于經濟高度增長而引起了環境破壞與公害問題,人們開始反省這種大量生產大量消費的弊端。另外日美貿易順差增大, 1985年兩國簽署了“廣場協議”,農產品貿易開始松口,逐漸走向自由化,美國大量的農產品涌入日本,給國內農業生產帶來了巨大的競爭壓力。于是都市農業的發展逐漸成為都市規劃的一部分,都市農業的研究也是圍繞著都市農業保全以及城市農村交流而展開。重富健一[6]在整理了都市農業多功能性基礎之上,闡述農戶與市民交流的必要性。橋本卓爾[7]則從市民參加型農業對保護都市農業的作用出發闡述農戶和市民交流和聯手是十分重要的。后藤光藏[8]通過大量實證分析考察了日本的城市居民對都市農地的利用情況和都市農地的保全。1991年“新綠地法”出臺,明確地記載了國家和地方公共團體必須適時、正確謀求保全城市農用地、努力營造良好都市環境的責任;統合了舊法規定的關于第一種生產綠地地區和第二種生產綠地的規劃,把生產綠地統一為一體;改成后生產綠地的所有者可以關于生產綠地適正的管理向市町村長獻計獻策,并可以尋求關于土地交換斡旋的援助;生產綠地的指定期間延長為30年。此后,日本政府又制定了“食料•農業•農村基本法”,此法由“確保食品的安全供給”、“農業持續發展”、“農業多功能作用的發揮”以及“農村振興”4個框架組成。以次為契機,都市農業的振興方針政策在全國各個自治體也得到確認,都市農業的位置發生了巨大的變化,在日本國民對農業的關心正逐步提高,農戶和市民聯手支撐著都市農業的發展。

1. 4　都市農業新動態

　　綜上所述,與政府的政策相呼應,日本國民的意識和需求也發生了很大的變化。對環境問題的關心度提高,對農產品•食品的安全性要求提高;觀光農業、都市與農村交流的需求增大是日本都市農業今后發展的方向。日本與我國同樣具備農戶生產規模零散的東方農業的特性,了解、研究日本都市農業的發展史,考察其理論與政策的經驗教訓,對我國現階段的都市農業的發展有著十分重要的借鑒意義。

2、日本現代都市存在的問題與都市農業的社會經濟效益

2. 1　城市糧食(食品)問題和都市農業

　　都市農業專家橋本卓爾先生指出,糧食問題也是分析都市問題的關鍵所在,并從以下3個方面分析了現代大都市中,食品的生產•流通•消費存在的問題以及這些問題給城市居民生活帶來的影響。(1)由于社會分工、地域間分工體制的形成使城市與農村分離,大都市糧食的供給地由城市近郊轉向其他城市的偏遠農村,伴隨國際貿易自由化,這種依賴進而由國內農村轉向依靠由國際分工形成的國外進口生產基地。由此必然導致農產品批發市場的規�；�以及大批量流通的形成與發展,并這種依性越來越強。糧食的生產者與消費者之間被像加工•流通市場這樣厚厚的屏蔽所遮擋,資本的介入和支配成為必然。其結果是城市居民離農業•農村•農民的距離越來越遠,面對的只是以商品形式出現的農畜牧產品(食品)。(2)城市消費所需農產品對外部的依賴越強,圍繞確保食品供給的安定,農產品價格形成、農產品的品質•安全性等產生的問題越多,飲食貧困化現象越激化。(3)傳統飲食文化,飲食習慣逐漸消失,城市居民飲食生活扭曲,以進口農產品為原料,加入大量添加劑的加工食品,外出就餐成為城市居民飲食的主流,從而導致城市居民肉體育精神的承受能力下降,特別是對兒童身心健康造成很大影響[7]。

2. 2　城市環境問題和都市農業

　　伴隨城市化進程和都市農業的衰退,城市環境產生了很大的變化。

(1)自然、農業從城市中消失和退行。

(2)城市居民自然觀后退、城市景觀呆板。首先是伴隨自然的消失和退行,城里人精神和肉體上的荒廢在加速。其次,自然的消失和退行破壞了城市景觀,使城市的季節感、自然感、生命感減退。

(3)農業被排除在城市之外,自然消失的同時,農地•農業所特有的環境保全•防災功能降低,使都市成為“熱都”和對待災害•危險脆弱的地域(表2)。

(4)城市以及周邊地區的農地•農業的消失阻礙了都市廢棄物的再利用,使得城市中的物質循環變得更加困難。

2. 3　都市再生和都市農業

　　綜上所述,農業被趕出城市的結果,可以說是城市居民的生命•生活的根基———食品和環境兩大部分都出現了深刻的問題,從根本上體現了沒有農業的城市是危險性的。伴隨著城市問題的深刻化,市民飲食生活的安全性、舒適性、保健性無法得到保障,城市成了人們不想住、很難留的場所,不得不在城市周圍的衛星城市或是其他區域重新尋找新的居住地,使原有的城市中心出現了空洞化問題。于是都市居民與城市地方自治體自發的行動起來,深刻反省都市擴張問題的嚴重性、尋求城市與農村的融合,工業與農業及自然的共生。自然保護、農地及農業的保全運動在城市居民和地方政府間悄然興起。隨后,都市農業的保全規劃、都市和農村共生的都市計劃及政策等相繼由政府部門出臺。

3、日本都市農業對我國都市農業的啟示

   通過上述對日本都市農業的理論與政策的考察與分析,提出今后對我國都市農業發展的幾點建議。

3. 1　確保都市農業用地

　　在今后我國城市化進程中,把握農業用地與城市建設用地同生共存的原則十分必要,這不僅僅是為了保全都市農業的發展,更是都市再生的重要課題。

3. 2　完善制度

　　今后城市規劃的制定與推行過程中要重視農業與農民的作用,充分發揮政府政策資源引導作用,把都市農業列入城市規劃、土地利用計劃當中。都市農業發展過程中注重構建高度利用地區資源的可持續發展的社會經濟發展理念,將每個地區的社會經濟活動要與該地區的社會緊密聯系協作,著眼于和諧發展。

3. 3　轉變觀念

　　以現代產業理念經營都市農業為確保都市農業能夠穩定持續的發展下去,依靠都市農業靠近城市的特征,利用先進技術設備,發展高科技外向型高附加值的現代都市農業。特別是加強高效生態現代農業的發展,全面推廣高效生態現代農業模式與農業技術,推廣農作物多樣化種植技術,農村河流綜合治理技術,農業廢棄物的資源再生技術,環境污染的綜合治理技術等。同時必須加強宣傳工作,通過媒體宣傳都市農業重要性和必要性,以引起對都市農業的更廣泛的關注,真正處理好經濟效益與社會生態效益的關系。

3. 4　發揮地區優勢

　　創建區域內農產品的多元流通體制,加大當地優勢以及特有農產品的集散能力,確保都市農業健康可持續的發展。首先要研究不同城市地區的都市農業對該地區的調節作用機理及其調控途徑,其次是分析探索不同城市地區的都市農業發展模式的差異性和高效性。

3. 5　轉變觀念

　　注重發揮都市農業的多功能性作用充分發揮都市農業和農地對環境的貢獻價值,確立城市農村交流體系,完善農家樂等觀光農業的經營模式。