2014年中央一號文件按照黨的十八屆三中全會《決定》對深化農村土地制度改革作出了全面部署，提出了具體的貫徹落實意見。農村土地制度改革涉及政府、農村基層組織、農民和城鎮居民等多方利益調整，我們必須充分認識改革的復雜性，按照中央的統一部署，分階段、分步驟逐步推進，需要修改法律的應先修改法律后再行實施，開展改革試點應經過嚴格審批后審慎穩妥進行。

　　一、關于農村集體經營性建設用地出讓租賃入股

　　中央一號文件部署了農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價的任務，明確要推動相關法律修訂，并按照中央統一部署推進這項工作。這項改革任務涉及分別由不同法律規定的內容：一是過去由鄉鎮企業使用的存量集體經營性建設用地。這是按照土地管理法第四十三條、第六十條規定，由農民自用的經營性建設用地。其出讓、轉讓出租的依據是土地管理法六十三條的規定。這方面改革探索涉及的問題包括如果仍然使用原地塊，但改變了企業的合資方或產業屬性，需要履行哪些法定程序；由于規劃調整或者因環保、基礎設施配套等原因不再使用原地塊，需要經過何種方式和什么程序才能實現原土地使用權的轉讓。二是新增農村經營性集體建設用地的管理、審批和入市辦法。近年來，不少地方的農民對開辦微小型企業、“農家樂”等有很強需求，還有些地方的農村對發展“物業經濟”有很高積極性。這類經營性建設用地取得及使用方式是按照城鎮建設用地進行管理還是按照農村集體建設用地進行管理？需要哪種審批管理程序取得以及如何進入統一的市場進行交易？這些問題需要深入研究。

　　二、關于完善農村宅基地管理制度

　　中央一號文件提出改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策。2012年鄉村住戶為2.68億戶，比1978年分別增長53.4%。按照“一戶一宅”標準，向農民免費分配宅基地對堅守耕地紅線造成很大壓力，“分”與“不分”都是一個很大難題，這表明這一制度實際上已難以為繼。此外農民宅基地普遍存在超標使用、一戶多宅、違法違規問題較為突出。解決這些問題需要在試點基礎上進行探索。

　　中央一號文件就慎重穩妥開展農民住房財產權的抵押擔保轉讓試點工作進行了部署，要求有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。之所以提出這樣的要求，與宅基地制度改革復雜性有密切關系。

　　任何房屋的財產權都依賴于建房的土地，因此房屋財產權的抵押擔保轉讓必定涉及宅基地處置問題。物權法規定宅基地使用權屬于用益物權，享有占有和使用的權利。如果房地分離，如何分，各自法律權利如何確定？而如果房屋財產權抵押擔保轉讓是房地一體，則意味著農民對宅基地擁有了所有者才能擁有的處分權，這樣宅基地的法律屬性就發生了根本改變。這些都是需要在理論和實踐中進行探索的重大問題，只有通過試點試驗，明確法律修訂的方向和路徑，按照程序修改完善法律之后，這項改革才能全面推開。同時，農民房屋財產權抵押還涉及一些十分復雜的問題，比如農民住房是自有自用的，一定程度上與保障房相類似，賦予其抵押擔保轉讓權能后就與城鎮商品住宅相同，這是重大制度變化，對其可能帶來的影響要進行深入研究。最高人民法院規定：人民法院對已經依法設定抵押的房屋進行查封并依法拍賣、變賣或者抵債時，在裁定和執行強制遷出，被執行人無法自行解決居住問題時，須由申請執行人為被執行人及其所扶養家屬提供臨時住房。被執行人屬于低保對象且無法自行解決居住問題的，不應強制遷出。因此，農房抵押也應研究建立相關制度。此外由于宅基地使用權與集體經濟組織成員權相捆綁的，農民住房的抵押擔保轉讓將會出現非本集體經濟組成員獲得農民住房和宅基地的情況，這對農村集體經濟組織制度、集體經濟組織成員權制度、村民自治制度等帶來什么影響，還要深入研究�？傮w看，農村土地制度改革牽涉面廣、問題復雜，牽一發而動全身，需按照中央統一部署，統籌考慮、慎重穩妥推進。